Entre a investigação criminal e a pacificação social: os limites constitucionais da conciliação policial, a valorização da vítima e a construção de uma Justiça mais acessível, célere e humanizada.

RESUMO

O reconhecimento da constitucionalidade dos Núcleos Especiais Criminais (NECRIMs), no âmbito do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.251, pelo Supremo Tribunal Federal, projeta uma nova perspectiva sobre o papel da Polícia Civil na administração dos conflitos penais de menor potencial ofensivo. A controvérsia envolve a possibilidade de realização de audiências de mediação e conciliação no ambiente policial, sem usurpação das atribuições constitucionais do Poder Judiciário e do Ministério Público. O modelo paulista, instituído pelo Decreto estadual nº 61.974/2016, evidencia a possibilidade de aproximação entre a atividade de polícia judiciária, a justiça consensual e a pacificação social, desde que respeitados os limites legais, a voluntariedade das partes, os direitos fundamentais e o controle jurisdicional. A análise também examina a Lei nº 9.099/1995, as diretrizes do Conselho Nacional de Justiça sobre conciliação e mediação e a contribuição teórica de Mauro Cappelletti para a democratização do acesso à Justiça. Sustenta-se que a conciliação policial, quando exercida dentro de parâmetros normativos rigorosos, pode constituir instrumento complementar de efetivação de direitos, racionalização do sistema de Justiça e fortalecimento da cidadania.

Palavras-chave: Polícia Civil; NECRIM; conciliação criminal; mediação; infrações penais de menor potencial ofensivo; acesso à Justiça; justiça consensual; controle jurisdicional; Supremo Tribunal Federal.

1. INTRODUÇÃO — A POLÍCIA CIVIL COMO PROTAGONISTA DA PACIFICAÇÃO SOCIAL

A administração contemporânea da Justiça exige mais do que a apuração de infrações penais, a identificação de seus autores e a formalização de procedimentos destinados à responsabilização criminal. Exige, igualmente, inteligência institucional, capacidade de diálogo, racionalidade na gestão dos conflitos e compromisso permanente com a dignidade da pessoa humana.

Em uma sociedade marcada pela multiplicidade das relações interpessoais e pela crescente judicialização dos conflitos, a resposta estatal não pode ficar restrita a uma concepção exclusivamente repressiva do Direito Penal. Sem abandonar a legalidade, a proteção das vítimas e a responsabilização dos infratores, o Estado deve desenvolver mecanismos legítimos de prevenção, composição e resolução consensual das controvérsias, especialmente quando se trata de infrações de menor potencial ofensivo.

É nesse contexto que se inserem os Núcleos Especiais Criminais (NECRIMs), concebidos no âmbito da Polícia Civil do Estado de São Paulo como estruturas voltadas à realização de audiências de composição entre autores e vítimas de determinadas infrações penais, mediante técnicas de mediação e conciliação.

A iniciativa suscita uma questão constitucional de elevada relevância: pode a Polícia Civil, instituição responsável pelo exercício das funções de polícia judiciária e pela apuração das infrações penais, atuar também como ambiente institucional de composição consensual de conflitos, sem invadir as competências do Poder Judiciário e do Ministério Público?

A controvérsia foi submetida ao Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.251, ajuizada pela Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP), tendo como objeto o Decreto paulista nº 61.974, de 17 de maio de 2016.

Conforme a notícia que motivou esta análise, o Plenário do STF concluiu, por unanimidade, o julgamento da ação em sessão virtual encerrada em 19 de outubro, acompanhando o voto do relator, ministro André Mendonça, para reconhecer a constitucionalidade da iniciativa, observada a submissão dos acordos à apreciação judicial.

A importância do julgamento ultrapassa os limites administrativos do Estado de São Paulo. A discussão alcança o desenho constitucional das instituições de Justiça, a interpretação das atribuições da Polícia Civil e a necessidade de desenvolver mecanismos complementares de solução de conflitos compatíveis com o sistema de justiça criminal brasileiro.

O propósito deste estudo é examinar criticamente os fundamentos e os limites desse modelo, articulando a Constituição Federal de 1988, a Lei nº 9.099/1995, as normas do Conselho Nacional de Justiça e a teoria do acesso à Justiça, especialmente na perspectiva de Mauro Cappelletti.

A premissa central é inequívoca: a conciliação policial não pode representar a privatização da justiça criminal, a substituição do Ministério Público ou a transferência da jurisdição à autoridade policial. Pode, entretanto, constituir instrumento legítimo de aproximação entre o Estado e o cidadão, desde que respeite a repartição constitucional de competências e permaneça subordinada ao ordenamento jurídico.

2. ANÁLISE CRÍTICA CONTEXTUAL — A CONCILIAÇÃO POLICIAL ENTRE A INOVAÇÃO INSTITUCIONAL E OS LIMITES CONSTITUCIONAIS

2.1. O Decreto paulista nº 61.974/2016 e a institucionalização dos NECRIMs

O Decreto nº 61.974, de 17 de maio de 2016, do Estado de São Paulo, instituiu os Núcleos Especiais Criminais (NECRIMs) no âmbito da estrutura da Polícia Civil, com a finalidade de desenvolver atividades de composição consensual relacionadas a determinadas infrações penais de menor potencial ofensivo.

O artigo 2º do decreto estabelece atribuições relacionadas ao recebimento de procedimentos de polícia judiciária de autoria conhecida, boletins de ocorrência e termos circunstanciados referentes a infrações penais de menor potencial ofensivo, nos limites definidos pela própria norma, para a realização de audiências de composição entre autores e ofendidos.

O dispositivo também prevê o encaminhamento ao Poder Judiciário do termo circunstanciado acompanhado do respectivo Termo de Composição de Polícia Judiciária (TCPJ), inclusive quando não houver consenso entre os envolvidos.

A estrutura normativa procura, assim, estabelecer um ambiente institucional destinado à construção de soluções consensuais, sem transformar a autoridade policial em órgão jurisdicional.

Entre as atribuições previstas, destacam-se:

O recebimento dos procedimentos abrangidos pelo decreto, observados os requisitos legais e as limitações materiais de competência.

A realização de audiências de composição por meio de técnicas de mediação ou conciliação.

A formalização do resultado da audiência, quando cabível.

O encaminhamento da documentação pertinente ao Poder Judiciário para apreciação, na forma legal.

O decreto também estabelece restrições expressas. Os NECRIMs não podem registrar boletins de ocorrência e não devem receber procedimentos relativos a fatos abrangidos pela Lei Maria da Penha (Lei nº 11.340/2006) ou que tenham como vítima criança ou adolescente, conforme as disposições mencionadas no texto normativo.

Essas limitações são relevantes porque evidenciam que a conciliação policial não pode ser aplicada indistintamente a todos os conflitos criminais. A natureza da infração, a condição da vítima e o regime jurídico aplicável devem orientar a admissibilidade de qualquer procedimento consensual.

2.2. O julgamento da ADI nº 6.251: autonomia institucional e controle jurisdicional

A Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.251, ajuizada pela CONAMP em 2019, colocou em discussão os limites constitucionais da atuação da Polícia Civil na realização de audiências de composição de conflitos penais.

Segundo a notícia que serve de base a este estudo, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a constitucionalidade do modelo instituído pelo Estado de São Paulo, acompanhando, por unanimidade, o voto do relator, ministro André Mendonça, em julgamento virtual encerrado em 19 de outubro.

A confirmação da data, da proclamação do resultado, da fundamentação determinante e do alcance exato do julgamento deve ser feita a partir do acórdão e do andamento oficial da ADI nº 6.251. A descrição do resultado neste artigo baseia-se na notícia fornecida, sem atribuir ao STF fundamentos adicionais não verificados.

Sob o aspecto constitucional, a controvérsia deve ser examinada à luz de três eixos fundamentais.

O primeiro é o artigo 144, § 4º, da Constituição Federal, que atribui às polícias civis, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares.

O segundo é o artigo 129, inciso I, da Constituição, que confere ao Ministério Público a titularidade privativa da ação penal pública. Essa competência não pode ser transferida à autoridade policial por meio de decreto estadual ou de instrumento administrativo.

O terceiro é o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição, que assegura a apreciação judicial de lesão ou ameaça a direito.

A compatibilidade constitucional da conciliação policial depende, portanto, da preservação dessas atribuições. A Polícia Civil pode atuar na organização de procedimentos de composição nos limites admitidos pelo ordenamento jurídico, mas não pode assumir a função de julgar, impor sanções, homologar judicialmente acordos ou decidir, com força jurisdicional própria, sobre a extinção da punibilidade.

A atuação consensual da autoridade policial deve ser compreendida como atividade complementar, e não como substituição da jurisdição.

2.3. A Lei nº 9.099/1995 e os mecanismos consensuais no sistema penal

A Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995, representa um marco na construção de um modelo de justiça criminal orientado pela simplicidade procedimental, pela celeridade e pela busca de soluções consensuais.

Seu artigo 2º estabelece como critérios orientadores a oralidade, a simplicidade, a informalidade, a economia processual e a celeridade, privilegiando, sempre que possível, a conciliação ou a transação.

No âmbito criminal, o artigo 61 define as infrações penais de menor potencial ofensivo, consideradas as alterações legislativas posteriores. Os artigos 72 a 76 disciplinam mecanismos próprios da fase preliminar dos Juizados Especiais Criminais, incluindo a composição dos danos civis e a transação penal.

É indispensável, contudo, distinguir institutos juridicamente diferentes.

A composição civil dos danos busca solucionar a dimensão reparatória do conflito entre autor e vítima. Nos termos do artigo 74, a composição homologada pelo juiz, por sentença irrecorrível, tem eficácia de título executivo judicial e, nas hipóteses legalmente previstas, acarreta renúncia ao direito de queixa ou de representação.

A transação penal, prevista no artigo 76, constitui instituto próprio, submetido aos requisitos legais e à atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário. Não se confunde com um acordo civil celebrado em delegacia.

Consequentemente, a formalização de um TCPJ não equivale, por si só, à homologação judicial da composição, à transação penal ou ao reconhecimento automático da extinção da punibilidade.

A autoridade policial deve documentar os atos praticados e encaminhar o procedimento à instância competente, respeitando a natureza da ação penal e os efeitos que a legislação atribui a cada manifestação das partes.

Essa distinção é decisiva para que a conciliação policial seja uma ferramenta de efetividade jurídica, e não uma fonte de insegurança ou de supressão de garantias processuais.

2.4. A Constituição de 1988 e a função constitucional da Polícia Civil

A Constituição Federal de 1988 não concebe a segurança pública como atividade exclusivamente repressiva. O artigo 144 insere a segurança pública no âmbito dos deveres estatais e da proteção da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio.

No caso da Polícia Civil, a função de polícia judiciária e de apuração das infrações penais constitui o núcleo de sua missão constitucional. Isso não significa, porém, que toda atividade administrativa deva se limitar à produção de atos investigativos, sem espaço para iniciativas legalmente autorizadas de prevenção, orientação e composição de conflitos.

A questão jurídica central não é saber se a Polícia Civil pode contribuir para a pacificação social em sentido amplo, mas determinar em que condições essa contribuição é juridicamente legítima, quais atos pode praticar e quais efeitos podem decorrer de sua atuação.

A resposta exige respeito à legalidade administrativa, à reserva de jurisdição, às atribuições do Ministério Público e às garantias individuais.

Nesse contexto, os NECRIMs podem representar uma experiência institucional relevante, desde que a conciliação seja voluntária, transparente, documentada e conduzida por profissionais capacitados, sem constrangimento das partes e sem interferência indevida na liberdade de decisão da vítima.

Também é necessário evitar que metas de produtividade, pressões hierárquicas ou interesses de gestão comprometam a espontaneidade do consentimento. Uma composição só tem legitimidade quando decorre da vontade livre e informada dos envolvidos.

2.5. As resoluções do CNJ e a política de tratamento adequado dos conflitos

A Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010, do Conselho Nacional de Justiça, instituiu a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário.

O ato normativo valoriza a conciliação e a mediação como instrumentos de acesso à ordem jurídica justa, estimulando a organização de estruturas institucionais capazes de oferecer respostas adequadas às diferentes espécies de controvérsias.

A Resolução nº 125/2010 também oferece referências importantes sobre capacitação, imparcialidade, autonomia da vontade, confidencialidade e qualidade dos procedimentos consensuais, observadas as particularidades de cada modalidade de atuação.

Sua existência, todavia, não deve ser interpretada como autorização autônoma para que qualquer órgão público exerça atribuições que dependam de previsão legal. A resolução disciplina a política judiciária de tratamento de conflitos no âmbito de sua competência institucional; a legitimidade da atuação policial deve ser aferida também à luz da Constituição, da legislação federal e do decreto estadual aplicável.

A Lei nº 13.140/2015, que dispõe sobre a mediação entre particulares e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública, integra igualmente o marco normativo brasileiro de valorização dos métodos consensuais, respeitadas as limitações próprias da matéria penal.

A distinção entre conciliação e mediação também merece atenção. Na conciliação, o terceiro facilitador pode assumir postura mais ativa na construção de alternativas de solução; na mediação, privilegia-se a facilitação do diálogo para que as próprias partes identifiquem caminhos para resolver o conflito.

A contribuição dessas normas para o debate sobre os NECRIMs é sobretudo metodológica e institucional: a solução consensual deve ser adequada à natureza do conflito, respeitar a autonomia dos envolvidos e preservar as garantias legais.

2.6. Os limites materiais da conciliação: proteção da vítima e indisponibilidade do interesse público

A justiça consensual não pode ser convertida em mecanismo de banalização da violência ou de invisibilização da vítima.

O fato de uma infração ser classificada como de menor potencial ofensivo não significa que todo conflito relacionado a ela admita composição extrajudicial, nem que a vontade dos envolvidos possa afastar consequências penais independentemente de previsão legal.

A natureza da ação penal, a existência de requisitos de representação, as hipóteses de ação penal privada e as regras específicas de proteção de pessoas vulneráveis devem ser rigorosamente observadas.

A Lei Maria da Penha, por exemplo, estabelece um regime próprio de enfrentamento à violência doméstica e familiar contra a mulher. A exclusão desses casos do âmbito dos NECRIMs, conforme o decreto paulista, é compatível com a necessidade de evitar a aplicação indiscriminada de técnicas de composição em contextos de violência e possível desigualdade de poder.

O mesmo cuidado se impõe quando a vítima é criança ou adolescente. A proteção integral prevista na Constituição e na legislação específica não pode ser relativizada por conveniências administrativas.

Por isso, a conciliação policial exige protocolos claros de triagem, identificação de vulnerabilidades, prevenção de revitimização e encaminhamento dos casos incompatíveis com a composição para as instâncias legalmente competentes.

A pacificação social não se alcança mediante o silêncio imposto à vítima, mas pela construção de respostas legítimas, proporcionais e juridicamente sustentáveis.

2.7. Eficiência institucional, desjudicialização e responsabilidade jurídica

Um dos argumentos favoráveis aos NECRIMs é a possibilidade de racionalizar o fluxo de demandas encaminhadas ao sistema de Justiça, permitindo que determinados conflitos sejam tratados de forma mais célere e adequada.

Quando existe base legal para a composição e as partes alcançam solução voluntária, a iniciativa pode contribuir para reduzir a escalada de conflitos interpessoais, favorecer a reparação de danos e liberar recursos institucionais para casos que exigem investigação complexa, persecução penal ou tutela jurisdicional mais intensa.

Essa perspectiva, contudo, não autoriza afirmar que toda conciliação realizada em delegacia necessariamente reduz custos ou melhora os índices de eficiência. Tais resultados dependem de avaliação empírica, indicadores transparentes, acompanhamento dos acordos e análise de eventuais reincidências ou descumprimentos.

A eficiência administrativa, prevista no artigo 37 da Constituição, não pode ser interpretada isoladamente. Deve coexistir com a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a proteção dos direitos fundamentais.

A qualidade de um programa de conciliação não se mede apenas pelo número de acordos celebrados, mas também pela legitimidade do procedimento, pela satisfação informada das partes, pela reparação efetiva dos danos e pela ausência de violações de direitos.

2.8. NECRIMs e a valorização da investigação criminal

A experiência paulista suscita uma reflexão mais ampla sobre a modernização das instituições policiais.

A Polícia Civil não deve ser compreendida exclusivamente como uma estrutura burocrática de formalização de ocorrências e elaboração de inquéritos. Sua missão constitucional exige capacidade técnica, planejamento estratégico, inteligência investigativa e articulação com os demais órgãos do sistema de Justiça.

A incorporação de métodos consensuais, quando juridicamente autorizada, pode ampliar as ferramentas institucionais disponíveis para tratar conflitos compatíveis com essa abordagem. Não substitui, entretanto, a investigação criminal nem reduz a importância da apuração técnico-jurídica dos fatos.

Em um sistema de Justiça comprometido com a legalidade e a proteção dos direitos fundamentais, a inovação institucional deve caminhar ao lado da responsabilidade funcional. O diálogo não elimina a investigação; a conciliação não substitui a persecução penal quando legalmente cabível; e a eficiência não dispensa o controle jurisdicional.

A experiência dos NECRIMs, portanto, deve ser analisada sem preconceitos corporativos e sem entusiasmo acrítico: o que importa é a capacidade de oferecer uma resposta estatal juridicamente legítima, socialmente adequada e institucionalmente responsável.

3. CONCLUSÃO — O ACESSO À JUSTIÇA COMO DIREITO FUNDAMENTAL E COMPROMISSO CIVILIZATÓRIO

A discussão em torno dos Núcleos Especiais Criminais e da constitucionalidade da conciliação policial revela uma transformação importante na compreensão contemporânea da Justiça: o Estado não deve ser avaliado apenas pela capacidade de investigar, processar e punir, mas também pela aptidão para prevenir conflitos, reparar danos e oferecer respostas proporcionais, tempestivas e juridicamente adequadas aos cidadãos.

A experiência instituída pelo Decreto paulista nº 61.974/2016 coloca em evidência a possibilidade de uma atuação complementar da Polícia Civil na construção de soluções consensuais para determinadas infrações penais de menor potencial ofensivo. Essa atuação, entretanto, somente encontra legitimidade quando respeita a repartição constitucional de competências, a voluntariedade das partes, a proteção das vítimas e a submissão dos atos aos mecanismos de controle previstos no ordenamento jurídico.

A Constituição Federal de 1988 não autoriza a criação administrativa de uma jurisdição paralela, tampouco permite que a autoridade policial substitua o Ministério Público no exercício da ação penal pública ou o Poder Judiciário na prática de atos jurisdicionais. O desafio consiste em desenvolver mecanismos inovadores de composição sem romper os limites que sustentam o Estado Democrático de Direito.

É precisamente nesse ponto que ganha relevância o pensamento de Mauro Cappelletti, desenvolvido em parceria com Bryant Garth na obra Acesso à Justiça.

Os autores demonstram que o acesso à Justiça não pode ser reduzido à existência formal de tribunais ou à possibilidade abstrata de ajuizamento de demandas. A efetividade desse direito depende da remoção de obstáculos econômicos, sociais, organizacionais e procedimentais que dificultam a tutela dos direitos e a solução adequada dos conflitos.

A perspectiva cappellettiana conduz, portanto, a uma compreensão mais abrangente da Justiça: não basta assegurar ao cidadão as portas do Judiciário; é necessário construir caminhos legítimos, acessíveis e eficazes para que seus direitos sejam efetivamente reconhecidos e protegidos.

Sob essa ótica, a conciliação policial pode representar um instrumento complementar de democratização do acesso à ordem jurídica justa, desde que não seja confundida com a prestação jurisdicional nem utilizada para restringir direitos indisponíveis, silenciar vítimas ou afastar a incidência da lei penal.

O verdadeiro avanço institucional não reside simplesmente em transferir conflitos de um órgão para outro, mas em oferecer a cada controvérsia a resposta mais adequada, respeitando sua natureza, sua gravidade e os direitos das pessoas envolvidas.

A Polícia Civil, nesse cenário, pode contribuir para uma Justiça mais próxima da sociedade, sem abandonar sua missão constitucional de investigação criminal. O Ministério Público permanece responsável pelo exercício de suas atribuições constitucionais, enquanto o Poder Judiciário conserva a competência para decidir as questões submetidas à sua apreciação.

A inovação, portanto, não deve ser confundida com usurpação de competências; a consensualidade não pode significar renúncia à legalidade; e a eficiência administrativa não pode justificar a redução das garantias fundamentais.

Em última análise, a legitimidade dos NECRIMs dependerá da capacidade de conciliar três valores essenciais: eficiência institucional, proteção dos direitos fundamentais e efetividade do acesso à Justiça.

Quando esses valores caminham juntos, a conciliação deixa de ser apenas um procedimento administrativo e passa a integrar uma política de tratamento responsável dos conflitos, comprometida com a dignidade humana, a pacificação social e a credibilidade das instituições públicas.

A Justiça verdadeiramente democrática não é aquela que simplesmente multiplica processos, mas aquela que oferece soluções legítimas, tempestivas e acessíveis, sem sacrificar direitos no altar da conveniência administrativa.

Eis a grande lição que se extrai da reflexão de Cappelletti: o acesso à Justiça não se esgota na possibilidade de ingressar em juízo; concretiza-se quando o cidadão encontra, sob a proteção do Direito, uma resposta efetiva para suas necessidades e uma instituição capaz de reconhecer, proteger e realizar seus direitos.

4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E NORMATIVAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Especialmente arts. 5º, XXXV; 37; 127; 129, I; e 144, § 4º.

BRASIL. Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1995. Dispõe sobre os Juizados Especiais Cíveis e Criminais e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República.

BRASIL. Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006. Cria mecanismos para coibir a violência doméstica e familiar contra a mulher e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República.

BRASIL. Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015. Dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública. Brasília, DF: Presidência da República.

CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso à Justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1988.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil). Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010. Dispõe sobre a Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conflitos de interesses no âmbito do Poder Judiciário e dá outras providências.

CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA (Brasil). Conciliação e mediação. Informações institucionais sobre os métodos consensuais de solução de conflitos e seus princípios orientadores.

GRINOVER, Ada Pellegrini et al. Juizados Especiais Criminais: comentários à Lei 9.099, de 26.09.1995. São Paulo: Revista dos Tribunais.

SÃO PAULO (Estado). Decreto nº 61.974, de 17 de maio de 2016. Cria, no âmbito dos Departamentos de Polícia Judiciária que especifica, os Núcleos Especiais Criminais (NECRIMs) e a Central de Núcleos Especiais Criminais e dá providências correlatas. São Paulo: Diário Oficial do Estado, 18 maio 2016.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 6.251. Requerente: Associação Nacional dos Membros do Ministério Público (CONAMP). Objeto: Decreto do Estado de São Paulo nº 61.974/2016, relativo aos Núcleos Especiais Criminais.