Competência legislativa, direito penitenciário e os riscos do autoritarismo burocrático no Estado Democrático de Direito

Resumo

O presente estudo analisa os limites constitucionais da atuação administrativa no âmbito do sistema prisional brasileiro, especialmente diante da repartição de competências legislativas estabelecida pela Constituição da República de 1988. Examina-se a natureza concorrente do direito penitenciário, a centralidade normativa da Lei de Execução Penal e a impossibilidade jurídica de atos administrativos inovarem na ordem legal, sobretudo quando restringem prerrogativas da advocacia previstas no Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil. A pesquisa sustenta que o poder regulamentar não pode converter-se em instrumento de arbítrio burocrático nem em palco de protagonismos pessoais dissociados da legalidade. Ao final, defende-se a supremacia da Constituição, o respeito às garantias profissionais e a contenção de práticas administrativas que fragilizam o Estado Democrático de Direito.

Palavras-chave: direito penitenciário; competência concorrente; Lei de Execução Penal; poder regulamentar; advocacia; constitucionalidade; sistema prisional.

1.INTRODUÇÃO

A grandeza de um Estado não se mede pelos muros de suas prisões, mas pela fidelidade com que respeita a Constituição mesmo atrás desses muros. Onde o cárcere se converte em zona cinzenta de exceção, a democracia adoece silenciosamente.

O sistema constitucional brasileiro estruturou, com precisão técnica, a repartição de competências entre os entes federativos. A Constituição de 1988, ao disciplinar os artigos 22, 23 e 24, estabeleceu as competências privativas, comuns e concorrentes, buscando equilíbrio federativo, racionalidade administrativa e segurança jurídica.

No que toca ao direito penitenciário, o constituinte foi explícito ao inseri-lo no rol do artigo 24, reconhecendo tratar-se de matéria de competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal. Isso significa que cabe à União editar normas gerais, cabendo aos Estados suplementá-las conforme peculiaridades regionais, sempre dentro dos limites constitucionais.

A União exerceu esse papel estruturante ao editar a Lei nº 7.210/1984, a consagrada Lei de Execução Penal (LEP), diploma que representa verdadeiro estatuto jurídico da execução da pena no Brasil. Estados-membros, por sua vez, podem suplementar tais normas, como ocorreu em Minas Gerais com a Lei Estadual nº 11.404/1994, voltada à disciplina local da execução penal.

Todavia, cresce em alguns ambientes administrativos a tentação do improviso autoritário: gestores públicos, investidos em funções meramente administrativas, passam a editar atos internos que extrapolam a rotina organizacional e ingressam em matéria reservada à lei. Não regulam: legislam sem voto. Não administram: restringem direitos. Não servem ao sistema: servem à própria vaidade.

Esse fenômeno se agrava quando tais atos limitam o exercício da advocacia, profissão constitucionalmente indispensável à administração da justiça, nos termos do artigo 133 da Constituição Federal. Ao atingir prerrogativas previstas no artigo 7º da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da OAB), o administrador não afronta apenas uma classe profissional — afronta o próprio direito de defesa do cidadão preso, do investigado, da família vulnerável e da legalidade processual.

Quando a caneta burocrática pretende valer mais que a Constituição, nasce uma perigosa caricatura institucional: o gestor que se imagina legislador, o regulamento que se fantasia de lei e a arbitrariedade que se veste de eficiência.

2. DIREITO PENITENCIÁRIO E COMPETÊNCIA CONCORRENTE

O artigo 24, inciso I, da Constituição Federal dispõe competir concorrentemente à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar sobre:

            •          direito tributário;

            •          direito financeiro;

            •          direito econômico;

            •          direito urbanístico;

            •          direito penitenciário, entre outros temas.

Nos termos dos §§1º a 4º do mesmo artigo:

            •          à União cabe editar normas gerais;

            •          aos Estados cabe suplementá-las;

            •          inexistindo norma federal, os Estados podem exercer competência plena;

            •          sobrevindo lei federal, suspende-se a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.

No campo penitenciário, a principal norma geral é a Lei de Execução Penal, que regula:

            •          assistência material, jurídica, educacional e de saúde ao preso;

            •          classificação e individualização da pena;

            •          direitos e deveres do apenado;

            •          visitação e contato externo;

            •          atuação do Ministério Público, Judiciário, Defensoria e advocacia;

            •          disciplina administrativa e garantias mínimas.

Portanto, nenhum ato infralegal — resolução, portaria, ordem de serviço, memorando ou circular — pode contrariar a LEP ou restringir direitos nela assegurados.

A competência administrativa existe para executar a lei, jamais para substituí-la.

3. PODER REGULAMENTAR E SEUS LIMITES

O poder regulamentar da Administração Pública decorre do princípio da legalidade e serve para viabilizar a fiel execução das leis.

Seu alcance legítimo compreende:

            •          organização interna de rotinas;

            •          distribuição de servidores;

            •          padronização de procedimentos operacionais;

            •          disciplina logística e funcional.

Não lhe é permitido:

            •          criar obrigações não previstas em lei;

            •          restringir direitos fundamentais;

            •          limitar prerrogativas profissionais legalmente garantidas;

            •          inovar em matéria penal ou processual;

            •          estabelecer barreiras arbitrárias ao acesso da defesa técnica.

Se o regulamento cria nova proibição sem base legal, converte-se em ato inválido.

4. ADVOCACIA, SISTEMA PRISIONAL E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS

O artigo 133 da Constituição Federal afirma:

“O advogado é indispensável à administração da justiça.”

Já o artigo 7º do Estatuto da OAB assegura prerrogativas indispensáveis ao livre exercício profissional, entre elas:

            •          ingresso em repartições públicas;

            •          comunicação reservada com clientes;

            •          acesso a autos e documentos nos limites legais;

            •          inviolabilidade profissional;

            •          exercício sem embaraços ilegítimos.

No ambiente prisional, tais garantias assumem relevância ainda maior. O preso encontra-se em condição de hipervulnerabilidade institucional. Muitas vezes, seu único elo técnico com a legalidade é o advogado.

Restringir indevidamente a atuação da advocacia no cárcere significa enfraquecer:

            •          o contraditório;

            •          a ampla defesa;

            •          o controle de abusos;

            •          a fiscalização das condições carcerárias;

            •          a dignidade humana.

5. SINOPSE CRÍTICA CONTEXTUAL

O Brasil vive recorrente fascínio por soluções performáticas. Em vez de reformas estruturais, alguns preferem encenações administrativas.

Produzem-se atos espetaculares para redes sociais. Multiplicam-se discursos de rigor sem base normativa. Constrói-se a imagem do “gestor duro”, embora muitas vezes incapaz de resolver superlotação, facções internas, déficit de servidores, defasagem salarial dos servidores, saúde precária e reincidência criminal.

A burocracia narcísica ama o brilho dos holofotes, mas teme a luz da Constituição.

Quem nunca ouviu a sirene da crise real, quem jamais caminhou pelo chão áspero das unidades prisionais, por vezes importa teorias alienadas e tenta aplicá-las como fórmulas mágicas.

O resultado é previsível: tensão institucional, judicialização em massa, humilhação de operadores jurídicos e erosão do Estado de Direito.

6. REFLEXÕES FINAIS

Quem não é capaz de cuidar de quem precisa de cuidado jamais será digno de ostentar a nobreza de qualquer função social. Cargo sem humanidade é apenas ornamento vazio. Autoridade sem compaixão é ruína disfarçada de poder. São luzes apagadas no arrebol da existência — sem brilho, sem cor e sem memória

Prisões não são territórios livres da Constituição. Ao contrário: é justamente onde a liberdade foi restringida que o império da lei precisa ser mais vigilante.

Gestores públicos são necessários. Autoritarismos administrativos, não.

A função pública exige sobriedade, técnica e reverência aos limites legais. Quando o administrador ultrapassa a fronteira da gestão e invade o território do legislador, rompe-se o pacto republicano.

A advocacia não pede favores. Exige respeito à lei. Suas prerrogativas não são privilégios corporativos; são garantias instrumentais do cidadão diante do poder estatal.

Toda vez que uma portaria ilegal tenta calar a defesa, a democracia perde voz. Toda vez que a legalidade é humilhada por vaidades burocráticas, a República se apequena.

O Brasil precisa menos de gestores performáticos e mais de servidores públicos conscientes de que nenhuma caneta administrativa é maior que a Constituição.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Senado Federal.

BRASIL. Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984. Institui a Lei de Execução Penal.

BRASIL. Lei nº 8.906, de 4 de julho de 1994. Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil.

BRASIL. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas.

MINAS GERAIS. Lei nº 11.404, de 25 de janeiro de 1994. Contém normas de execução penal no Estado de Minas Gerais.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros.

MIRABETE, Julio Fabbrini. Execução Penal. São Paulo: Atlas.

NUCCI, Guilherme de Souza. Leis Penais e Processuais Penais Comentadas. Rio de Janeiro: Forense.